首届重庆律师论坛征文：
论统筹城乡发展改革试验区的法律新问题和“新特区”赋予重庆律师的新使命
熊 昭
在今年的“两会”上，胡锦涛总书记关于“把重庆建设成为城乡统筹发展的直辖市”的重要讲话精神给重庆这个作为西部唯一直辖市今后的发展指明了方向。之后，随着中央人民政府正式决定将重庆作为中国“统筹城乡综合配套改革实验区”，率先探索中国广大农村地区的改革与发展问题，逐步缩小和消除“城乡二元结构”的发展格局，推动国民经济的稳定、健康发展，这就意味着中国的改革开放进入了新一轮高潮，按照温家宝总理的话来讲这是一场“农村上层建筑变革”的先声。
重庆作为中国“统筹城乡综合配套改革实验区”，是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，全国第三个“国家综合配套改革试验区(下称‘试验区’)”。这个试验区与上海浦东新区、天津滨海新区相比有其自身的特殊性，其关键在于这个试验区要“统筹城乡发展”，即通过统筹城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹建立覆盖城乡的基础设施及其管理体制、统筹建立城乡均等化的公共服务保障体制和覆盖城乡居民的社会保障体系、统筹户籍制度、统筹国民收入分配等发展一系列措施，达到城乡建设协调发展。其根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，走出一条适合中西部地区的发展道路。
“城乡统筹发展”是一项前无古人的宏伟事业，既没有现成的国内外实践经验可资借鉴，也没有书本上的理论可供参考，需要在实践中去努力探索和大胆创新，需要各行业、各阶层广泛参与。律师作为一线法律实践者，在职业实践中积极投身到这场重大改革试验的前沿阵地是国家改革开放新阶段所赋予的历史使命。笔者拟以统筹城乡改革试验所面临的法律新问题为切入点，谈谈律师在这场改革试验中应扮演的角色和担负的使命。
一、统筹城乡改革试验所面临的法律新问题
统筹城乡发展，首先是要在政策、法律、制度上有大胆的变革和创新，只有在政策、法律层面上解决了冲突和障碍，才能确保整个改革试验的顺利进行。然而，由于现有法律制度和行政、司法体制的制约，统筹城乡发展改革试验在法制层面上还面临着许多热点、焦点、难点问题，这些问题的有效解决对顺利推动统筹城乡发展的改革试验具有根本意义。统筹城乡改革试验所面临的法律新问题非常多，笔者不可能一一穷尽，现仅就一些主要问题作简要阐述。
（一）关于选举制度与基层自治组织的变革问题
在宪法法制层面上，我国实行着城乡差别化的选举制度和基层组织制度，这种城乡二元化制度引导着城乡发展的不同路径，也给城乡发展带来了不同影响。一是人民代表所代表比例的差异化。例如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十三条规定：“ 直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第二十规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。……。”城乡统筹后，必然会涉及到人民代表所代表人口数量是否并轨的问题，这关系到城乡居民对人民代表大会制度的信赖问题。二是城乡基层自治组织职能的差异化。目前，国家对城镇基层自治组织和农村基层自治组织分别实行相似但不相同的基层自治制度。城镇的基层自治组织是按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定设立和运作的，而农村基层自治组织是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定设立和运作，立法主旨的区别和适用法律的不同必然给这两类组织带来组织职能、组织架构、选举方式、管理方式、担负任务等方面的差异。城乡统筹后，必然存在上述差异的并轨问题。
（二）关于居民身份的变革问题
目前，我国实行的是城乡差异化居民身份制度，城镇居民与农村村民存在着地位、权益等方面的差异。城乡统筹后，在辖区内不分城镇居民或是农村村民都统称为“居民”，这不光是称谓变化问题，更重要的是身份、地位和权益等方面的变化。一是户籍制度并轨问题。按照现有的户籍制度，城镇居民和农村村民实行着不同的户籍制度，城镇居民与农村村民身份还不能自由转换，城乡统筹后，必然存在于其制度并轨问题，要么逐步取消现有的户籍管理制度，实行以身份证管理为中心的身份证管理制度；要么实行城乡统一标准和条件的户籍制度，以消除城乡差别。二是身份差异带来的权利失衡问题。身份差异不仅给称谓、法律地位等带来差异，而且造成了权利失衡问题。例如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。……”显然，这个规定导致了城镇居民和农村村民同命不同价的差异；再如：城镇居民基本覆盖了失业保险和最低生活费保障制度等一系列社会保障制度，而在广大农村，这一制度还基本没有实行；又如：农村村民都有一块属于集体给予的无偿、无限期使用的宅基地，而城镇居民却没有这样的待遇。
（三）关于土地制度相关问题
在我国，土地所有权牢牢地掌握在国家和农村集体经济组织手中，除此之外其他任何单位、个人都没有属于自己的土地所有权，从而禁止土地所有权私有化。由于土地所有权与土地使用权分离，因此形成了我国特有的土地所有权和土地用益物权流转制度，即土地所有权流转的单向性和土地用益物权流转的多元性。在多元化的土地用益物权流转特性中又存在着国家建设用地使用权和农村承包经营权流转的差异，这些差异为城乡统筹发展带来了一些不容忽视的问题，如果能通过改革试验缩小与消除这些差异，必将给我国的土地用益物权流转制度变革产生深远影响。土地制度相关问题涉及到国家所有制的改革问题，其问题的深度和广度都不是一般学者所能回答与穷尽的，笔者仅对与城乡统筹发展相关的土地制度问题作简要阐述。
一是关于土地流转问题。在土地流转问题上主要存在两个问题，一个是土地所有权的流转问题，一个是土地用益物权的流转问题，这些问题构成了国家土地政策与土地管理体制的基本架构。1、关于土地所有权单向流转问题，即只有农村集体土地所有权可通过政府征收的方式流转为国家建设用地所有权，而国家建设用地所有权则没有进一步流转的途径。现行土地所有权的单向流转，意味着农村集体土地会不断地流转为国有土地，从而导致农村集体土地越来越少而不能通过其他途径补偿。因此，造成了集体利益与国家利益的冲突问题，这也是农村征地纠纷问题的主要根源，城乡统筹发展是否能很好的解决这一问题将成为统筹城乡改革试验中解决土地问题的关键。2、土地用益物权流转的多样性和差异性。目前国家建设用地使用权和农村集体土地承包经营权实行着不同的流转制度。虽然，《城市房地产管理法》、《物权法》和《农村土地承包法》等同时或分别对国有土地土地使用权和农村集体土地承包经营权作出相应了规定，但这两种土地用益物权所设定的流转方式、流转条件、流转途径等是有差异的。特别是农村土地承包经营权的流转问题，《物权法》和《农村土地承包法》作了相似性规定：即土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让等方式流转。但是，农村土地承包经营权的流转是限制了特定用途的流转，即只能用于农业用途，非经国家征收不能改变农村承包土地的用途。由于存在国家建设用地和农村集体土地法律地位上的差异性，在城乡统筹之后必然存在国家建设使用权流转和农村集体土地承包经营权流转的冲突问题。
二是宅基地制度问题。农村村民的宅基地使用权是否可以自由流转，一直是专家、学者所激烈争论的问题。持支持观点者认为，这有利于推动农村经济、政治体制改革，有利于土地用益物权制度的发展，同时《土地管理法》、《物权法》等法律法规对宅基地的流转问题也作出了模糊规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”因而，这部分专家学者认为农村村民的宅基地使用权只要合法并是当事人的真实意思表示，应认定为转让有效，因而支持宅基地自由流转；持反对者从社会稳定的角度分析认为，农村村民宅基地使用权是村民的生存和安居乐业的保障，应当特别保护。农民如果失去了土地、就失去了安身立命的基础，这会给社会造成不稳定，因而反对村民的宅基地使用权自由流转。城乡统筹后，现行的农村村民宅基地使用权制度是否废除以解决城镇居民与农村村民在土地问题上的平等性，是否将其自由流转合法化以实现农村集体土地用益物权流转的接轨，这些都是需要在改革试验中进一步探索。
三是拆迁补偿标准的并轨问题。目前在城镇居民和农村村民房屋的征收补偿标准问题上存在着两套并行但差异极大的法规制度。以重庆为例，城市房屋的征收拆迁补偿适用的是国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《重庆市城市房屋拆迁管理条例》及相关配套规章，而农村房屋征收补偿适用的是重庆市人民政府发布的《重庆市征地补偿安置办法》。这两个关于征收补偿的标准中，不仅征收补偿适用的原则不同，而且其征收补偿标准相差达数倍甚至十余倍。这里面，除了城乡房屋之间的造价成本差额外可能还是存在着土地性质差异的歧视问题。为什么在国有土地上拥有用益物权的房屋与农村村民自己（集体）所有的土地上拥有用益物权的房屋的征收价差如此之大？其原因就是国家城市建设用地的价值含量高。这种不同土地性质的土地用益物权的价值差异，尤其是国家通过征收途径取得土地所有权后其价值就数倍、数十倍的增加与其征收补偿标准不成比例。这些问题在城乡统筹后是否能够顺利并轨，也将对改革试验产生深远影响。
（四）社会保障制度的变革问题
城乡统筹发展重要的是消除城乡发展中的不平等、不协调、不统一等状况。其中、建立城乡统一的社会保障制度是事关社会稳定的大问题。一是就业政策并轨问题。近几年来，在国家和地方的相关法规、规章中，出现最多的一个名词叫“农民工”。这个名词的出现，一方面表现为国家和地方各级人民政府对进城误工农民的特别保护，这些特殊政策对保护农民工的切身利益起到了不可估量的作用；另一方面也说明，以农民身份进城误工和城镇职工的地位是不平等的，特别是在就业政策的落实、农民工住房保障、农民工子女入学与就业、农民工社会保障等方面与城镇职工都有着较大的差异。城乡统筹后如何实现城乡居民的平等就业地位，例如统一适用政策法规，统一管理、监督与维权管理部门，统一职能经办机构、统一权利保障内容与机制等，都是缩小和消除城乡差别关键问题。二是“五险”的覆盖范围问题。国家劳动就业与劳动保险相关法律法规规定：职工应办理医疗保险、工伤保险、养老保险、失业保险、生育保险，统称为“五险”。目前城镇职工大部分覆盖了医疗保险、养老保险、工伤保险等范围，失业保险、生育保险的覆盖范围也正在逐步扩大，但是，在农村，“五险”的覆盖范围还任重道远，可以说起动这项工作的难度都非常大。城乡统筹后如何实现“五险”的全区域覆盖既有实践层面的问题，也有立法层面的问题。三是平等受教育地位问题。国家推行普及九年制义务教育，对提高人口素质产生了积极影响。但是，二元化的城乡发展格局也造成了受教育群体的种种不平等问题。一方面，农村小孩已基本实现了九年制义务教育免除学杂费的优惠待遇，为农村小孩都能入学接受义务教育创造了条件。另一方面，由于教学资源配置严重畸形，也给城镇小孩和农村小孩的平等接受教育权造成了实质损害。对此，城乡统筹改革试验中如何处理好平等的受教育地位是关系下一代健康成长的大事。
同时，城乡统筹中除以上四个方面外，还包括如财政税收制度变革、基层政府行政职能转变、城乡贫富差距、城乡民权平等保护等一系列法律新问题，这些新问题都有待于在改革试验中进一步探索实践。
二、统筹城乡发展改革试验区赋予重庆律师的新使
统筹城乡发展改革试验，无论是在立法层面还是操作实践层面都离不开律师的参与。律师作为为社会提供法律服务的法律工作者，对改革试验中法律法规的掣肘问题有独到理解，对各种社会现实问题的处理有深刻体会，对基层群众的心声有细微体察，律师在统筹城乡发展改革试验中担负着重要的角色和使命。
（一）律师应扮演立法规划的参与者
律师在执业实践中，直接将法律运用于实践，以法律为武器维护当事人的合法权益。统筹城乡发展改革试验，必然要突破一些原有的政策法律制度，必然要建立一些新的法律法规制度，还要完善一些现有的法律法规制度，在这个破旧立新的立法实践中，没有律师的参与将是改革试验的一大缺憾，律师不主动参与也是律师自身的失职。因而，在统筹城乡发展改革试验中，律师应积极参与立法规划、参与立法研讨、参与立法实践，律师通过参与立法进程达到创立新规则、学习新理念、领悟新奥妙的目的。对此，一是要积极介入前期立法调研，为制定与完善规则提供第一手材料。二是要与人大和政府法制部门保持密切联系，主动担负立法任务，组织专门力量参与改革试验的规则制定。三是要紧跟行政、司法实践进程，有组织地收集新政施行中的现实问题，及时反馈并参与规则修订，为增强新政、规则的适应性、推广性献计献策。
（二）律师应扮演依法行政的助阵人
依法行政是建设法治国家的一个永恒话题，统筹城乡发展改革试验重要的是推进依法行政，只有依法行政才能增强广大群众对改革试验的信心，才能全力支持这项改革。律师在这场改革试验中应发挥依法行政的助手作用，积极推动这项改革试验的深入发展。一方面要积极与各级行政机关配合，推动新政、新法、新规的顺利实施。另一方面要做好新政、新法、新规的解释工作，帮助广大人民群众正确认识统筹城乡发展改革试验的重大意义，帮助广大人民群众准确理解新政、新法、新规的内涵。例如，律师行业协会可以系统地组织律师通过公开咨询等方式就改革试验中的新政、新法、新规等进行答疑；也可以针对统筹城乡发展改革试验，开通专门服务热线，全天候接受群众咨询；还可以在整个试验区内设立律师接待站，指派律师接受群众来访；等等。
（三）律师应扮演民意民情的二传手
律师整天与当事人接触，能够准确了解民情民意，这些信息对立法机关、政府部门制定与调整政策法规有极大的参考价值。因而律师应扮演好社情民意的“二传手”，及时把群众对改革试验的信息收集并传递到相关职能部门。一是要对改革试验中群众意见收集工作做出整体部署，针对改革试验中可能出现的热点、难点、焦点法律问题做出系统梳理，并按照不同专题分配与下达信息反馈任务，做到整个群众意见收集工作的内容、人员、渠道落实。例如，可以从法律问题的类型方面分为民法、土地与房地产法、劳动与社会保障法、行政法等专题；也可以以地域特色分为一圈、两翼、库区等特定区位专题定向收集；等等。二是确定并保持畅通的信息收集与反馈渠道。对改革试验中的群众意见反馈，应采用多种形式进行，避免信息传递不畅。一方面，要保持与群众联系的紧密性，要确实收集那些在律师执业中与群众面对面接触的准确信息，而不能一概采用开个座谈会、搞一、两次民意测评等简单方式进行；另一方面，要建立渠道，保持与各级立法机关、行政职能部门、司法机关的信息畅通，保证收集到的重要信息能准确、快捷地传递到相关部门。三是要注意对收集到的信息进行归类整理，将收集的信息去粗取精、去伪存真，摒弃个别现象，归纳提炼出对改革试验有普遍指导意义的信息要素，报告给立法和行政司法部门作为制定与调整政策、法规的参考。
（四）律师应扮演矛盾纠纷的调解员
在统筹城乡发展改革试验中，必然会引发许多矛盾和纠纷，这些矛盾纠纷如果不能得到很好解决，将直接影响改革试验的进程。因而，律师应当扮演好调解基层群众矛盾纠纷的角色。一是对于改革试验中行政、司法过程中出现的矛盾和纠纷要及时做好化解工作。在新正、新法、新规的实施过程中，难免会有各种不配套、不协调、不衔接的地方，这些问题都需要在改革试验中不断探索和改进，对于人民群众的不解和心中的积怨，作为律师在为当事人提供法律服务的同时，还要做好解释工作，消除群众对这项改革试验的疑虑。二是慎重处理改革试验中的群体性案件，帮助当事人选择正确的维权途径。统筹城乡发展改革试验涉及到土地问题、社会保障问题、税收问题、基层行政体制改革问题等，必然会有一些涉及群众切身利益的调整，调整中必然影响到一部分人的利益得失，因而，在处理这类群体性案件中应把握好分寸，严格按照司法行政管理机关对律师代理群体性案件的规定介入工作，通过妥善处理此类案件增强群众对党和政府的信赖感。
